행정지도의 의의, 필요성, 결함, 법적한계 및 행정지도에 대한 행정구제

1. 의의

행정주체가 일정한 행정질서를 형성하기 위하여 일정한 방향으로 행정객체를 유도할 의도 아래 행하는 비권력적 사실행위를 행정지도(行政指導)라 한다.

주로 행정의 상대방에게 권고하거나 요청하는 행위를 말한다. 따라서 행정지도에 따를 것을 강요하거나 지도에 따르지 않았다고 하여 제재하지 않으며, 지도에 따를 지의 여부는 행정의 상대방의 자유에 맡긴다(예: 우량종자의 보급, 세무 상담, 물가억제를 위한 권고 등).

이런 점은 행정지도가 행정구제의 대상이 되기 어렵게 한다. 행정구제는 기본적으로 행정이 하는 우월적 지위에서 하는 것에 초점이 맞추어져 있고, 행정지도의 경우 지도를 따라야 할 아무런 강제조건이 없으며, 결국 스스로 자유로운 결정에 따르는 것이기 때문이다.

따라서 행정쟁송의 대상이나 국가배상의 대상이 되기 어렵다. 다만 행정지도가 사실상의 강제력을 가지게 되는 경우에는 행정쟁송적 구제수단(예컨대, 취소쟁송)을 인정해 줄 필요가 있다.

 

2. 행정지도의 필요성

 

(1) 행정기능의 확대

현대의 복리행정기능이 경제사정의 변동이나 과학의 발달에 탄력적으로 부응하기 위해서는 법령의 구속에서 벗어나 행정지도의 탄력적 기능에 의존할 기능성이 높다.

 

(2) 임의적 수단에 의한 편의성

상대방의 협력을 바탕으로 하는 비권력적․임의적 수단에 의하는 행정지도는 불필요한 마찰을 피하고 상대방의 신뢰를 보호하는 길이 된다.

 

(3) 산업정보 등의 제공

행정지도는 새로운 기술, 지식, 자료 등을 제공함으로써 행정객체를 일정한 방향으로 유도함을 목적으로 함(예: 농촌진흥청의 우량종묘의 보급ᆞ권장 등)

 

3. 행정지도의 결함

 

(1) 행정지도의 사실상의 강제성

행정지도의 원래 의미는 상대방의 동의 또는 임의적인 협력을 바탕으로 하는 것이나, 행정주체의 우위성으로 말미암아 사실상의 강제가 될 수 있다.

 

(2) 행정지도의 한계의 불명

행정지도는 반드시 법령에 근거하여 이루어지는 것이 아니기 때문에 그 기준이 뚜렷하지 아니하고, 필요한 한계를 넘어 행해지기 쉽다.

 

(3) 행정구제수단의 불완전

행정지도는 상대방의 임의적 동의 또는 협력을 전제로 하는 비권력적 사실행위이기 때문에 그로 말미암아 현실적으로 권익의 침해가 있는 경우에도 만족할 만한 행정구제를 기대하기 어렵다.

 

4. 행정지도의 법적 한계

 

(1) 법규상의 한계

행정지도는 비권력적 사실행위라는 점에서 그에 대한 개별적인 법률의 근거를 요하는 것이 아니나 즉 법률유보의 원칙은 적용받지 않으나, 전술한 바와 같이 법률우위원칙의 지배를 받는다.

 

(2) 조리상의 한계

행정지도는 비권력적인 성질을 가지는 임의적인 사실행위이기는 하지만, 행정작용의 일부를 이루는 것이라는 점에서 행정작용에 대한 조리상의 제약인 비례원칙, 평등원칙, 신의성실원칙 등이 적용된다.

 

5. 행정지도에 대한 행정구제

 

(1) 행정쟁송

행정지도는 상대방의 동의 또는 임의적인 협력을 바탕으로 행해지고 구속력이 없는 것이기 때문에 행정쟁송에 의해 보호될 법률상의 이익을 인정하기 어렵다는 것이 일반적이다. 즉 비권력적 사실행위인 행정지도는 행정쟁송의 대상이 될 수 없다.

 

(2) 행정상의 손해전보

마찬가지 이유로 행정상 손해배상이나 손실보상도 청구하기 어렵다는 것이 통설적 견해이다.

 

행정지도의 특징, 방법, 종류 및 문제점